Código de 'Defesa' do Contribuinte como uma boia de chumbo

Imagine, leitora, o salva-vidas que, ao ver um banhista se afogar, corre solícito à beira da praia e, com gesto dramático e compassivo, arremessa-lhe uma boia. Feita de chumbo. O banhista afunda com elegância, e com a reconfortante impressão de que alguém se importou. A cena seria cômica, se não fosse trágica, porque a intenção declarada — salvar — é completamente desmentida pelo instrumento escolhido. Pois é exatamente isso o que faz a Lei Complementar 225, de 8 de janeiro de 2026, batizada com o sugestivo nome de “Código de Defesa do Contribuinte”.

A pergunta que a leitora atenta pode fazer, desde o primeiro artigo, é: defesa de quem?

Repetir a Constituição, mas com ressalvas

Os artigos iniciais da LC 225/2026 são, em sua maioria, uma releitura da Constituição e do Código Tributário Nacional, com o diferencial de que a releitura, sistematicamente, piora bastante o original. É como traduzir um clássico da literatura e, ao fazê-lo, suavizar os momentos dramáticos e introduzir erros de ortografia.

Tome-se o artigo 3º, inciso X, que determina caber à administração tributária “abster-se de cobrar despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei”. A ressalva parece inocente. Não é. O artigo 5º, XXXIV, “a”, da Constituição assegura a todos, independentemente do pagamento de taxas, o direito de petição. A Súmula Vinculante 21 do STF é categórica ao afirmar ser inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios para admissibilidade de recurso administrativo. O STF já declarou inconstitucional lei estadual que cobrava taxas pelo exercício do direito de defesa na via administrativa.

Trata-se da ADI 6.145, que versou sobre tentativa do estado do Ceará de instituir tal cobrança. Não há, portanto, espaço constitucional para a ressalva “salvo se prevista em lei”, que de resto impacta frontal e literalmente o artigo 5º, XXXIV, da CF/88, onde não se admite exceção. Ao maliciosamente incluí-la, o Código tenta abrir a porta para que o legislador ordinário faça o que o STF já reiteradamente vedou, com a aparente bênção de uma lei complementar que supostamente “defende” o contribuinte.

O mesmo padrão se repete no artigo 4º, §2º, que veda exigências de pagamento prévio ou garantia para o exercício dos direitos ali listados, mas acrescenta: “salvo se prevista em lei”. Em tradução livre do que, sem transparência, boa-fé ou cooperação está oculto, diz-se que é proibido, a não ser que seja permitido. A exceção devora a regra. É como dizer ao cônjuge que ele não pode mais bater no outro, “salvo se der vontade”, e com isso achar que se está protegendo quem sofre violência doméstica.

E, como se isso não bastasse, o caput do artigo 4º condiciona todos os direitos do contribuinte à expressão “nos termos da lei” — tornando-os dependentes de regulamentação futura que cada ente tributante poderá, ou não, editar, ao seu exclusivo critério. As sanções ao devedor contumaz, por sua vez, prescindem de qualquer lei ulterior. São autoaplicáveis, passíveis de disciplinamento direto pelo próprio Poder Executivo de cada ente federativo, por norma infralegal. A assimetria é eloquente.

Muito do que o diploma contém nos artigos inaugurais é mera repetição, muitas vezes enfraquecida, do que já decorre da Constituição, do CTN, da Lei de Processo Administrativo Federal e da jurisprudência consolidada do STF. O direito ao contraditório e à ampla defesa está no artigo 5º, LV, da Constituição. O dever de motivação dos atos administrativos decorre do artigo 37, caput. A presunção de boa-fé do contribuinte é princípio que não precisava de lei complementar para existir.

Há décadas, o artigo 212 do CTN determina a consolidação anual da legislação tributária em texto único, e nenhum ente da Federação o cumpre, sem consequência alguma. A LC 225/2026 repete o mandamento, enfraquece-o (substituindo a periodicidade anual expressa pelo CTN pela vaga noção de “periodicidade”) e condiciona qualquer efeito sancionatório do descumprimento à edição de lei específica de cada ente federativo. É o mesmo que incluir na lista de afazeres domésticos uma tarefa que nunca foi feita nos últimos sessenta anos e anotar ao lado: “desta vez, de verdade”.

O devedor contumaz ou a pena capital num código de defesa

O coração da lei, ao menos daquilo que nela tem efetiva normatividade e autoaplicabilidade — é a disciplina do devedor contumaz, nos artigos 11 a 17. E foi para tratar disso que ela foi feita, sendo a alegada “defesa do contribuinte” mera lubrificação usada para que o Congresso não percebesse bem o que aprovava. E aqui a ironia alcança seu ponto mais alto. Inserir, num Código de Defesa do Contribuinte, um regime de sanções drásticas ao devedor contumaz (e a “partes relacionadas”) é, para usar o léxico do próprio diploma, uma ofensa à boa-fé e à transparência.

Afirmar que se faz isso em defesa do “bom contribuinte”, protegido da concorrência desleal do inadimplente, é tão equivocado quando permitir, em um Código de Defesa do Consumidor, que bancos, empresas de cartão de crédito e de planos de saúde massacrem seus devedores (e os parentes destes), pois, com isso, se estará protegendo os “bons pagadores”, adimplentes, assim premiados com juros mais baixos e preços mais módicos. Afinal, dir-se-ia, como tais empresas visam o lucro, a inadimplência de uns termina implicando custo repassado aos adimplentes. O justo termina pagando pelo pecador. Assim, para proteger o justo, morte ao pecador, em suposta “defesa” do justo, e não do credor de ambos…

A baixa ou a inaptidão do CNPJ, uma das sanções aplicadas ao “contumaz”, é medida que pode se justificar em casos de empresas de fachada, fraudulentas, de titularidade de laranjas, sem existência fática. Tal como um golpista pessoa física, que é apanhado com seis RGs e CPFs diferentes, todos em seu nome, para praticar fraudes, e que pode ter cinco deles cancelados, para ficar apenas com um.

Mas daí não se pode autorizar o Fisco a cancelar o único CPF que uma pessoa física possui, porque ela está devendo IRPF. O mesmo raciocínio se aplica ao “devedor contumaz”, sendo certo, contudo, que o Código feito para “defender” o contribuinte autoriza a suspensão de CNPJs de modo indistinto e para hipóteses muito mais amplas que a de fraude. E o pior: sem que haja efeito suspensivo na defesa administrativa da imputação de contumácia, em situações mais graves em que há acusação de fraude ou conluio, já pressupondo antes do julgamento a procedência do que se acusa. Em verdade, quanto mais grave a acusação, e a pena, mais garantias se devem assegurar a quem dela é acusado, e não o contrário, dada a maior gravidade também do erro na aplicação da pena.

Criou-se um espantalho, um monstro, ou um “inimigo”, na pessoa de contribuintes que seriam laranjas, metidos em esquemas fraudulentos, ligados ao crime organizado e ao tráfico de drogas, que por certo existem e devem ser combatidos (sem que os fins justifiquem os meios), mas para com isso criar mecanismos de punição e cobrança que, pelo texto da lei, poderão resvalar para todos aqueles que apenas incorrem em inadimplência por estarem em dificuldade ou por não concordarem com o que se lhes cobra. Não há espaço para detalhá-los aqui, mas a LC 225/2026 tem muitos problemas. Aspectos ligados à recuperação judicial, ao Direito Penal Tributário, ao processo administrativo… o estranho nome de batismo (a defesa do contribuinte) só uma amostra deles.

Imagine-se incluir num tratado de direitos humanos um capítulo autorizando expressamente a violência policial e a tortura contra suspeitos de crimes graves, ao argumento de que “direitos humanos são para humanos direitos” e de que “bandido bom é bandido morto”. Mesmo que as absurdas premissas fossem verdadeiras, a grande questão muitas vezes está em identificar quem é humano direito e quem é bandido, características que não são privativas de quem faz concurso público ou de quem está deste ou daquele lado do balcão. É por causa disso que o Direito é importante. Do contrário, seria simples, bastando deixar as autoridades fazerem tudo sozinhas, sem nenhuma regra prévia a limitar suas condutas. A História já mostrou que isso não dá muito certo.

Finalmente, os programas de conformidade tributária e aduaneira instituídos pelo Capítulo IV — Confia, Sintonia e Programa OEA — são, em si, instrumentos com um bom potencial. Modelos de cooperative compliance existem em vários países e podem, quando bem desenhados, reduzir a litigiosidade e aproximar Fisco e contribuinte de maneira genuinamente cooperativa.

O risco está na inversão de seu DNA. No caso da LC 225/2026, o que o programa de conformidade oferece ao “bom contribuinte” é, em larga medida, o que a Constituição e os princípios do processo administrativo, se bem entendidos e respeitados, já assegurariam a qualquer contribuinte, independentemente de sua adesão a um programa voluntário. Rapidez na análise de pedidos de restituição, acesso a canais de comunicação qualificados, certidões renovadas com antecedência, orientação antes de lavratura de auto de infração — tudo isso é o que a administração deveria fazer ordinariamente, com todos, por força dos princípios da cooperação, da eficiência e da boa-fé.

Ao reservar esse tratamento ao “conforme”, transforma-se o padrão constitucionalmente exigível em privilégio, e o tratamento ordinário (moroso, opaco, kafkiano) em punição velada para quem não aderiu ou não preenche os critérios de adesão. É a sanção política por via transversa, desta vez não pelo caminho da restrição direta, mas pelo da negação do mínimo. Em vez de interditar o estabelecimento (Súmula 70), proíbe-se o contribuinte “não conforme” de ter seu processo apreciado com a presteza que merecia ter de qualquer modo. O resultado é semelhante, que é o de exercer pressão econômica para induzir ao pagamento, agora com a apresentação mais palatável de um “programa de incentivo”.

A boia afundou

Voltemos ao banhista. Ele está, agora, no fundo do mar, abraçado a sua boia de chumbo, que ostenta gravado no aro a frase “Código de Defesa do Contribuinte”. O diligente salva-vidas, na praia, escreve um relatório sobre a importância dos direitos dos banhistas, acrescenta três ressalvas e seis condicionantes, e conclui que, nos termos do artigo 57 desta lei, os entes competentes deverão adaptar sua legislação em até um ano.

Um verdadeiro Código de Defesa do Contribuinte teria caminho diferente a percorrer. Deveria sancionar a administração que descumpre seus deveres, vedar expressamente e sem ressalvas as formas oblíquas de cobrança, fixar prazos peremptórios para devolução de créditos e apreciação de processos, e assegurar ao contribuinte igualdade processual perante o Estado credor, não apenas a retórica vazia de um texto que concede direitos “nos termos da lei” e aplica sanções sem precisar de lei alguma.

Enquanto esse código não vem, sobra ao contribuinte o que sempre sobrou: a Constituição, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e a esperança de que os tribunais extraiam deste diploma ao menos as consequências que seu texto, a contragosto, às vezes permite. A boia de chumbo tem sua serventia. Ela afunda junto com a vítima, e às vezes, no fundo, encontra-se o que não se esperava encontrar na superfície.

Hugo de Brito Machado Segundo

é livre-docente em Direito Tributário pela Faculdade de Direito da USP, advogado e parecerista, professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará — de cujo Programa de Pós-Graduação (mestrado/doutorado) foi coordenador (2012/2016) —, Centro Universitário Christus (graduação/mestrado), membro do Instituto Cearense de Estudos Tributários (Icet) e da World Complexity Science Academy (WCSA) e visiting scholar da Wirtschaftsuniversität, em Viena (Áustria).

Fonte: https://www.conjur.com.br/2026-mar-18/codigo-de-defesa-do-contribuinte-como-uma-boia-de-chumbo/